Theo Kế hoạch Staley-Taylor, Tổng thống Mỹ Kennedy đặt mục tiêu tăng cường quân lực của chế độ Việt Nam Cộng Hòa đến cuối năm 1962, nhằm giành lại thế chủ động, đồng thời tận diệt các lực lượng chính trị và vũ trang quân Giải phóng miền Nam Việt Nam do đối thủ của Hoa Kỳ là Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa xây dựng. Cụ thể, nông dân miền nam bị tập trung, vào các "Ấp chiến lược", bị kiểm soát chặt chẽ nhằm cắt đứt hậu phương của quân Giải phóng. Trong vòng 18 tháng, an ninh tại miền Nam Việt Nam sẽ được củng cố đứng theo mục tiêu được xác định trong bản kế hoạch nêu trên.

Thế nhưng, sau 18 tháng tiêu tốn không ít tiền bạc và công sức, quân đội Hoa Kỳ vẫn không đạt được bất kỳ mục tiêu cơ bản nào theo kế hoạch. Trên thực tế, chiến tranh đặc biệt của Hoa Kỳ không ngăn nổi làn sóng cách mạng ở miền nam Việt Nam. Cuộc Đồng khởi của nông dân địa phương phát triển từ chiến tranh du kích thành chiến tranh toàn diện. Quân Giải phóng miền Nam liên tiếp thành lập các đơn vị cấp trung đoàn, tiến công mạnh mẽ trên cả hai mặt chính trị và quân sự với phạm vi ngày càng lan rộng trên cả ba vùng chiến lược. Nhìn chung, đến cuối năm 1964, "quốc sách ấp chiến lược" của Mỹ đã thất bại về cơ bản[1].

Ở các thành phố lớn, người dân thuộc mọi giai cấp đấu tranh quyết liệt với nhiều hình thức đa dạng. Ngày 28/1/1964, 20 vạn người dân Sài Gòn bao vây dinh Tổng thống đòi Nguyễn Khánh từ chức nhằm buộc Hoa Kỳ rút ykhỏi miền nam Việt Nam. Ngày 21/9/1964, hơn 10 vạn công nhân Sài Gòn tổ chức bãi công, biểu tình tuần hành phản đối chế độ hiện tại. Ở Đà Nẵng, từ ngày 21/8/1964, ba vạn tiểu thương và công nhân bãi chợ, bãi khóa, tuần hành phản đối Nguyễn Khánh; một số người còn chiếm được toà thị chính trong ngày 25/8, làm rối loạn thành phố này trong 9 ngày tiếp đó. Ở cố đô Huế, giới học sinh, sinh viên, cũng rầm rộ xuống đường biểu tình khoảng thời gian này.

Trong khi đó, chính quyền Sài Gòn dần suy yếu. Quân lực Việt Nam Cộng hòa bị thiệt hại nặng nề sau những thất bại liên tiếp ở trận Ấp Bắc và trận Bình Giã.Người Mỹ thậm chí nhận định rằng chế độ Việt Nam Cộng hòa có thể sụp đổ. Một tài liệu mật của Bộ Quốc phòng Mỹ đã ghi nhận "Nỗi thất vọng của Washington đối với tình hình chiến sự ngày càng xấu dần kể từ khi quân đội Sài Gòn thất bại toàn diện trong trận Bình Giã ở đông nam Sài Gòn".[2]

Hậu phương chế độ Việt Nam Cộng Hòa bị xáo động, lung lay vì những mâu thuẫn nội bộ sâu sắc. Kể từ lúc cựu tổng thống Ngô Đình Diệm và viên cố vấn Ngô Đình Nhu bị sát hại vào đầu tháng 11/1963 đến tháng 6/1965, đã diễn ra 14 lần đảo chính và chỉnh lý giữa các tướng lĩnh quân lực Việt Nam Cộng Hòa. Tinh thần quân đội Sài Gòn ngày càng rệu rã. Theo hãng tin Mỹ UPI, trong giai đoạn 1963-1964 đã có tới 160.000 lính đào ngũ; và trong 6 tháng đầu năm 1965, đã có thêm 87.000 người bỏ trốn khỏi đơn vị chủ quản.

Cuộc "chiến tranh đặc biệt" của Mỹ ở miền Nam Việt Nam thất bại. Lúc này, trong nội bôn chính quyền Hoa Kỳ rộ lên những lời cảnh báo mới về sự thất bại của họ trong cuộc chiến tranh Việt Nam. John A. Mc Cone – Giám đốc Cục Tình báo Trung ương Mỹ cho rằng: "Chúng ta (Mỹ) sẽ bị sa lầy trong cuộc chiến đấu ở rừng rậm, nơi mà ta (Mỹ) không thể giành thắng lợi và cũng rất khó lòng rút ra được"[3]. Các quan chức trong chính quyền Hoa Kỳ đều đánh giá tình hình ở miền nam Việt Nam đang xấu đi. Chính phủ Sài Gòn rơi vào tình trạng hỗn loạn, còn phần lãnh thổ dưới quyền kiểm soát của họ ngày càng bị thu hẹp. Hoa Kỳ cho rằng nếu Mặt trận Dân tộc giải phóng miền Nam Việt Nam lật đổ chế độ Việt Nam Cộng hòa, thì "không chỉ phá hoại khối SEATO mà còn sẽ hủy hoại lòng tin vào những cam kết của Hoa Kỳ ở những nơi khác"[4]

Đến năm 1965, nguy cơ thất bại của chiến lược "chiến tranh đặc biệt" đặt Hoa Kỳ trước một tình thế khó khăn cả bên trong và bên ngoài đất nước. Chính phủ Hoa Kỳ bắt đầu đề ra một chiến lược mới. Trong hồi ký của mình, Lyndon Johnson coi hành động này là một quyết định "quyết liệt" nhưng "day dứt nhất và đau đớn nhất" trong cuộc đời tổng thống của ông.

Vị tổng thống Hoa Kỳ khi đã chỉ đạo một nhóm nghiên cứu liên Bộ Quốc phòng-Ngoại giao do thứ trưởng ngoại giao đương nhiệm Wiliam Bundy điều khiển nhằm thảo luận và lựa chọn chính sách phù hợp nhất dành cho người Mỹ ở Việt Nam. Có ba phương án được nêu ra:

- Phương án A: tiến hành oanh tạc trả đũa Việt Nam Dân Chủ Việt Nam, tăng cường các cuộc tiến công ở ven biển theo kế hoạch 34A, tiếp tục cho khu trục hạm tuần tra Vịnh Bắc Bộ, đẩy mạnh oanh tạc các mục tiêu thâm nhập tại Lào bằng máy bay T-28 và cố gắng thi hành cải cách ở miền nam Việt Nam.

- Phương án B: ném bom miền bắc Việt Nam với nhịp độ nhanh chóng và dữ dội, kể cả việc oanh tạc sân bay Phúc Yên gần Hà Nội và các cầu quan trọng dọc theo đường ô tô và đường sắt kết nối với Trung Quốc cho đến khi những yêu sách của Mỹ được đáp ứng đầy đủ.

- Phương án C: "bóp nghẹt dần dần", đánh các mục tiêu thâm nhập trước hết ở Lào, miền bắc Việt Nam, rồi đến các mục tiêu khác tại khu vực này. Phương thức này gồm cả khả năng triển khai quân bộ ở phía bắc của miền nam Việt Nam, như một con bài để mặc cả.

Tổng thống Johnson và các quan chức chủ chốt Nhà Trắng, Lầu Năm góc, CIA đã tranh cãi gay gắt về các giải pháp của Maxel Taylor và một số người khác đưa ra. Cuối cùng, họ thống nhất lựa chọn phương án C, quyết phải giữ vững chính quyền Sài Gòn để "chứng minh cho nhân dân Mỹ, cho cả đồng minh và kẻ thù của họ chứng kiến hình ảnh của một nước Mỹ siêu cường". Mục tiêu của Mỹ là phải đảo ngược sự xuống dốc của Việt Nam Cộng hòa bằng cách sử dụng quân đội Hoa Kỳ tại chiến trường miền Nam, đồng thời tăng cường ném bom oanh tạc miền Bắc Việt Nam.